草原是世界上面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮著重要的生態(tài)系統(tǒng)服務功能。美國和澳大利亞兩國草原資源管理措施嚴格，產權明晰，重視草原科技推廣，草原生態(tài)系統(tǒng)管理和草原經濟管理政策健全。兩國的草原資源管理經驗，值得我國在草原生態(tài)保護與草原資源可持續(xù)利用中學習借鑒。

草原資源管理可分為兩個層次：一是制度保障，為資源管理提供法律依據(jù)；二是根據(jù)不同分布區(qū)草地資源的自然屬性開展科學管理，以提高產草量，支持畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。美國和澳大利亞國土面積大，天然草原資源豐富，重視草地管理，草地管理投入較多，以天然草原為畜牧業(yè)生產基地，發(fā)展人工草地，草地生產力水平較高。

　　一、美國

　　1、草原管理模式

　　草地和牧場是不同類型的土地，主要植被是草本植物和灌木。美國50個州都有草地和牧場分布，私人擁有的草地和牧場占了毗連48個州總面積的27%，為213.7萬平方公里。其他放牧地，包括放牧的林地、放牧的農田，牧草和原生/規(guī)劃牧場，約占美國總放牧地面積的17%，為64.75萬平方公里。

　　2、草原產權形式

　　美國的草原包括國家（聯(lián)邦政府和州政府）所有和私人所有兩種所有權形式，管理形式也不相同。美國永久性草地為2.4億公頃，40%為國家所有，60%為私人所有。中部大盆地地區(qū)的天然草原以國有為主，租賃給私人使用。美國超過一半的草地為休閑用地，主要功能在于生物多樣性保護、生態(tài)調節(jié)等。國家所有的天然草原主要實行許可證管理制度，土地管理局和林務局根據(jù)牧民申請發(fā)放放牧許可證，租賃給私人承包使用，并根據(jù)草原植被的區(qū)域差異分別確定放牧數(shù)量。私人所有的草原主要通過政策指引和技術推廣等方式，加強私人牧戶對草原的保護。保護好草原生態(tài)并可持續(xù)利用草原符合相關主體效益最大化選擇，美國通過明確產權形成了以私人保護為主的草原保護格局。

　　3、草原土地用途管理

　　美國對土地進行分類管理，公共土地（指美國在多個州內擁有的土地）歸內政部土地管理局管理，私有土地歸農業(yè)部自然資源保護局協(xié)調管理。政府著重對公共土地的開發(fā)、利用進行規(guī)劃和統(tǒng)一管理，國家有權對其進行轉讓、出租、抵押和買賣等，有權改變土地用途。政府不能干涉私營牧場的經營，但牧場必須遵守環(huán)境保護和保護公眾利益方面的法規(guī)。政府購買退化的私人牧場，將其使用權轉給更為合適的經營者。美國采用保護地權交換的方式保護草場，即開發(fā)一定面積的草原，需要在另一地區(qū)建立被開發(fā)土地1/5面積的保護區(qū)，并成立信托基金，委托農業(yè)專業(yè)機構進行管理。

　　4、草原生態(tài)環(huán)境管理

　　美國將草原視為重要生產資料的同時，高度關注草原的自然生態(tài)屬性，將草原作為重要的自然資源和環(huán)境影響因子來保護和管理，并頒布了《多用途和持續(xù)生產法》《聯(lián)邦土地政策與管理法》等多部相關法律。《國家環(huán)境政策法》首次提出環(huán)境影響評價制度，將人與環(huán)境和諧共處的關系法制化，為加強草原保護建設提供了法律支撐，也為草原生態(tài)評價和預警技術的發(fā)展與應用打下了堅實基礎，通過在土壤上保持永久性營養(yǎng)覆蓋物來管理良好的放牧式牧場，增加土壤有機質，改善田間養(yǎng)分分布，保護土壤、水、空氣、植物和動物資源。

　　建立草地健康評價體系，監(jiān)測和控制草地利用。草地健康評價由專業(yè)草地評價師完成，評價師由政府統(tǒng)一認證，根據(jù)草地評價得到的健康程度確定草地利用方式和程度。現(xiàn)今，美國的草原已經大量轉化為其他用途，這威脅和消減了北美獨有的植物和動物群落。因此，普通放牧應與該地原生的天然草和灌木種類的生存能力相協(xié)調，并避免雜草種類侵占原來的草原；禁止種植莊稼、果樹、葡萄園或其他農作物，以防止破壞表層土壤。

　　5、草原利用管理政策

　　草原利用精細化管理。根據(jù)氣候、土壤等條件劃分草地管理單元，不同地區(qū)形成不同草原生態(tài)單元，分類指導草原管理。目前，美國草原生態(tài)區(qū)位置、類型等信息已經錄入數(shù)據(jù)庫并在互聯(lián)網公開，這有利于精確指導牧場科學管理。美國的草原放牧實施管制政策。一是圍欄放牧。通過圍欄把草地圍成一定面積的放牧區(qū)域，家畜按一定區(qū)域和時間輪牧，設立可移動飲水設施或是在輪牧分區(qū)中設立相對固定的水池，用微量元素和鹽分補充槽來管理草地，防止草地過度利用。二是合理搭配牲畜種類，大小型牲畜搭配，充分利用不同層次的植物。三是本地物種保護。通過火燒控制外來物種數(shù)量，保障本地物種生長。

　  6、草原保護和利用的經濟政策

　　一是稅費政策補償草地生態(tài)價值。公有牧場的私人放牧活動導致生態(tài)惡化，影響了社會效益，因此通過收取畜牧費來補償草地生態(tài)效益；對于大量的私人農場，則通過征稅來約束草地資源利用，補償草地資源生態(tài)系統(tǒng)的價值損耗 。二是以放牧管制保護草原生態(tài)。1934年頒布的《泰勒放牧法》，限定了放牧范圍和放牧量，防止草原退化和水土流失；重視天然草原保護，天然草原基本不放牧，超過一半草地為休閑用地；家庭牧場主要通過人工草地和一年生飼草基地進行放牧。三是特別推行自然保護項目（CRP），生產者可以在簽約期內通過競標將易受侵蝕的土地納入保護區(qū)，10年內退出生產，競標成功的農場主每年將獲得租金和技術支持。

　　二、澳大利亞

　　1、草原管理模式

　　澳大利亞屬熱帶亞熱帶地區(qū)，草原面積319.46萬平方公里，牧場面積占世界牧場總面積的9.76%，天然草場占國土面積的41.58%；其東南沿海地區(qū)草地畜牧業(yè)較發(fā)達，中部和北部干旱半干旱地區(qū)自然條件較差，放牧仍是主要的土地利用方式。

　　2、草原產權形式和土地用途管理

　　澳大利亞的草地資源大部分歸私人農場所有，政府擁有（聯(lián)邦政府和州政府）的草地大多比較貧瘠，并以較低租金租給私人農場。政府管理機構的職能主要在于監(jiān)督和支持私人農場的草地保護。澳大利亞強調土地租賃必須用于農業(yè)或放牧，并且土地用途不可隨意變更，除非經過牧養(yǎng)委員會批準。牧場租賃通常由政府和牧戶簽訂合同，規(guī)定使用年限及放牧的具體區(qū)域。司法部門在其中發(fā)揮著重要作用。運營牧場企業(yè)的租賃者要遵循以下要求：防止土地惡化，在財政允許的條件下努力改善土地狀況等。澳大利亞鼓勵社區(qū)化管理模式，牧民、基層組織及相關技術推廣部門共同參與草原管理，強調保護牧民的利益，社區(qū)和牧民共同協(xié)商草場管理方式，共同承擔草場利用后果，提高牧民環(huán)保意識，促進當?shù)亟洕l(fā)展，實現(xiàn)草原有效保護。

　　3、草原生態(tài)環(huán)境管理

　　澳大利亞高度重視生物多樣性的保護。1996年制定的《為保護澳大利亞生物多樣性的國家戰(zhàn)略》和《國家雜草治理戰(zhàn)略》，強調資源管理與生態(tài)系統(tǒng)管理的合作與統(tǒng)一，在國家治理項目計劃中有效分配資源，并在生態(tài)敏感地區(qū)實行自然保護區(qū)制度。澳大利亞正致力于建立覆蓋整個澳洲大陸所有草地類型的保護網絡，其環(huán)境和能源部已經實現(xiàn)國家生態(tài)狀況評估的規(guī)范化。

　　4、草原利用管理政策

　　澳大利亞牧場普遍實行圍欄放牧和劃區(qū)輪牧，春、秋季在人工草地上放牧，夏季在天然草地上放牧；實行打草場輪刈制，以最大限度地提高草地產出；牧場主要掌握草場放牧強度，合理安排放牧時間，確定載畜量和配置畜群結構。由于大部分牧場是專業(yè)牧場，畜群規(guī)模不大，草場基本上可以得到充分的休養(yǎng)和利用；另外，通過建立人工草場和回收儲備干草等方式來解決牧草季節(jié)性供給不足問題，并結合不同季節(jié)的生長狀況確定家畜養(yǎng)殖。

　　5、澳大利亞草原保護利用的經濟政策

　　澳大利亞推行可持續(xù)放牧戰(zhàn)略，實施休牧或者削減載畜率，以提高草地生態(tài)狀況。生態(tài)保護政策會影響牧場主短期經濟利益，因此，政府通過推行減稅以及經濟補貼來激勵牧場主執(zhí)行這項戰(zhàn)略。政府對適用先進技術的牧場給予免稅補貼，對遭受自然災害的牧場給予經濟補貼，對牲畜買賣實行5年的緩稅政策。

　　6、草原科技管理政策

　　政府重視草原科技服務。政府管理部門組織科研院所、農業(yè)技術推廣機構、農業(yè)咨詢公司等，為草場管理提供技術和咨詢服務，具體形式包括以報紙、電視和網絡等媒體，宣傳相關先進技術及草場病蟲害防治知識，幫助農戶制定草場保護決議；通過農技人員和推廣專家介紹草場耕作方法的使用范圍和優(yōu)缺點，幫助農戶選擇合理的耕作方法。

　　三、啟示

　　進一步完善草原生態(tài)保護政策，保障政策持續(xù)性。草原生態(tài)保護是一個長期性、系統(tǒng)性工程，需要持續(xù)與穩(wěn)定的政策保障，讓草原承包經營者得到穩(wěn)定的政策預期，使其重視草原利用的長遠收益，避免盲目追逐短期經濟利益。穩(wěn)定財政投入，加強草原監(jiān)管，保障具體政策和工程項目落實。完善草原生態(tài)保護補助獎勵政策，促進禁牧封育、草畜平衡政策落實，實施季節(jié)性休牧和劃區(qū)輪牧，推進退牧還草、退耕還草工程等草原生態(tài)建設工程，協(xié)調草原利用與保護，促進草原生態(tài)恢復。

　　明晰產權，利用市場機制激勵農牧民保護草原。穩(wěn)定和完善草原承包經營制度，推進草原承包經營權確權到戶，最大限度地明晰草原產權歸屬，提高草原擁有者的權利意識及保護意識。明晰產權，明確責權利，不僅有利于草原的監(jiān)督管理，而且有利于草原的適度開發(fā)與合理使用。創(chuàng)新經營方式，可以采取租賃、聯(lián)營、股份合作等多種草原利用方式，提高草原利用效率。

　　加強草原科技推廣，建立產學研緊密結合的產業(yè)技術體系。加強信息化建設，加強草地生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測，建立各地草原詳細扎實的基層數(shù)據(jù)庫，促進草原科學管理。在此基礎上，重視多部門合作，政府部門給予基礎性研究資助，科研機構負責關鍵技術研發(fā)，推廣機構負責先進技術與農牧民的銜接，加強與合作社等基層組織的密切合作，注重農業(yè)技術推廣人員的組織與培訓。實現(xiàn)產學研一體化，形成從實驗室研發(fā)到實踐應用的高效轉化。重視人工草地建設，推廣現(xiàn)代化草地管理技術，防控草原自然災害，提高草地產量與質量。

創(chuàng)新草原管理模式，推進草原精細化管理。完善草原基礎數(shù)據(jù)，建立最小“生態(tài)單元”進行精細管理；合理布局家庭牧場，完善棚舍、圍欄、牧道及飲水源等基礎設施建設。鼓勵參與式管理。重視農牧民的本土化知識，吸引社會力量參與草原利用與保護，發(fā)揮農牧民在草原生態(tài)保護中的主體作用。強化草原生態(tài)環(huán)境管理，開展草原健康狀況監(jiān)測，及時提供預警服務。